关于《中华人民共和国特定种类设备安全法（草案）》的说明

  我受全国人大财政经济委员会委托，就《中华人民共和国特种设施安全法（草案）》（以下简称草案）作如下说明。

  特定种类设备是指在生产和生活中广泛使用的锅炉、压力容器、电梯、起重机械等设备和设施。特种设备是一个国家经济水平的代表，是国民经济的重要基础装备。我国现有特种设备生产企业5万多家，已经形成从设计、制造、检测到安装、改造、修理等完整的产业链，年产值达1.3万亿元。特种设备具有在高温、高压、高空、高速条件下运行的特点，世界各国对这类设备、设施均实行特殊监管，以保障安全。

  2003年国务院制定的特种设施安全监察条例（2009年作了修订），对于规范特种设备的生产、经营、使用、检验、检测，加强特种设备安全管理，保障人民群众生命和财产安全，发挥了重要的作用。近年来，随着我国经济的快速发展，特种设备数量迅猛增长，安全保障压力不断增大，人民群众对安全保障的要求也不断提高，现有的行政法规已不能适应新时期特种设备安全工作的需要。

  一是安全形势依然严峻。改革开放以来，全国使用的各类特种设备每年以超过10%的速度增长，并呈现大型化、高速化的趋势。据国家质检总局统计，截至2011年，在用的主要特种设备有：锅炉62万台、能承受压力的容器252万台、电梯201万台、起重机械172万台、气瓶1.36亿只、大型游乐设施1.64万套和近百万公里的压力管道等。我国特定种类设备的重大、特大事故时有发生，据估算，事故发生率是发达国家的4至6倍，损失严重。“十一五”期间，全国共发生较大以上事故1538起，死亡1601人，受伤1744人。尤其是近年来几个大城市相继发生多起电梯和自动扶梯事故，造成极大的社会影响。

  二是安全技术规范缺乏相应的法律地位。安全技术规范是特定种类设备生产、经营、使用、检验检测及安全监管的基本依据，也是处理事故和纠纷的准则。目前我国颁布了144个特定种类设备安全技术规范，但法律效力低、强制性不够，与世界主要工业发达国家的通行做法有较大差距。同时，根据世界贸易组织国民待遇原则和国际通行做法，我国对锅炉、压力容器等特定种类设备的进口实行许可制度，规定境外机构向我国出口此类设备的，要依法取得相关许可证。目前国家质检总局已向境外880家制造单位发放了《中华人民共和国特种设备制造许可证》。由于没有国家法律的相关规定，有些国家不认可我国的安全技术规范，对境外机构发放许可证往往借用国外的技术法规，不仅影响了我国对进口特种设施安全的管理，而且也付出了大量费用。因此，亟需立法明确特定种类设备安全技术规范的法律地位和效力。

  三是企业安全主体责任不落实。目前特定种类设备管理体制和行政法规过于倚重政府安全监察和检验机构，对企业安全主体责任强调不够。一些企业在生产使用、维护保养、自行检测工作中缺乏责任感，法律意识和诚信意识淡薄，违规作业的现象时有发生。因此，有必要通过建立严格的特种设施安全责任体系，明确监管部门、检验机构和企业的职责，使安全制度落到实处。

  四是相关民事关系需要规范。特定种类设备的生产、经营和使用，涉及到行政监管法律关系，在生产、经营、使用等交易活动中也形成民事法律关系，尤其是发生特定种类设备事故造成损害赔偿的民事责任需要法律予以规范。根据立法法的有关规定，民事基本制度要由专门法律来规定，行政法规无权对民事活动进行调整，目前，对因特种设备事故造成的民事赔偿责任的处理，缺乏法律依据，增加了事故处理的难度。

  以上情况，要求我们在总结我国特种设施安全监管实践经验的基础上，制定出一部适合我国国情和国际通行做法的特定种类设备安全法，从法律上明确调整范围，理顺监管体制，落实企业安全主体责任，从制度上、源头上有效防范、减少和遏制特定种类设备重大事故的发生，以保障人民生命财产的安全。

  八届全国人大以来，每年都有全国人大代表提出议案和建议，要求制定特种设备安全法。全国人大常委会高度重视代表的意见和建议，十届全国人大期间，根据代表议案，经全国人大常委会领导批准，2006年12月由财经委牵头组成有工信部（2008年成立后参加）、公安部、住建部、交通部、质检总局、安监总局、旅游局和国务院法制办等部门和有关专家学者参加的起草组，着手研究拟订特种设备安全法草案。十一届全国人大财经委成立后，继续开展法律的起草工作。在广泛调研、多方征求意见和借鉴国外经验的基础上，数易其稿，形成了《中华人民共和国特种设备安全法（草案）》。2011年8月23日，财政经济委员会召开第55次全体会议审议并通过了特种设备安全法草案。

  草案共8章65条，按照安全第一、预防为主、节能环保、综合治理的原则，分别对安全技术规范、生产经营使用、检验、事故应急救援与调查处理、监督管理、法律责任等作了规定。明确了特种设备的范围和监管原则，确立了安全技术规范的法律地位，规定了生产者、经营者、使用者的主体责任，界定了国家检验和企业检测的关系，增加了民事法律责任。

  （一）关于调整范围。目前，特种设备安全监察条例规定适用于该条例有锅炉、能承受压力的容器、电梯、起重机械等8类。该条例排除了对军事装备、、航空航天器、铁路机车、海上设施和船舶、矿山井下使用的特种设备、民用机场专用设备、建筑工地使用的起重机械和专用车辆等特种设备的适用。生产生活中还有大量用于高层建筑的设备、防爆电器、工业和医疗领域使用的核射线装置等特种设备，既没有纳入特种设备管理目录，也没有相应的法律对其进行规范，造成监管空白。在草案征求意见过程中，有的部门和单位提出，特种设备的调整范围是动态的，要根据经济社会发展和技术进步适时进行调整。为此，草案第二条规定，特种设备是指锅炉、压力容器、用于承受压力的管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆等对人民生命、财产安全具有较大危险性和潜在危害性的设备、设施。同时，授权国务院对特定种类设备采用目录管理方式，由国务院决定将哪些设备和设施纳入特定种类设备范围。对暂不宜纳入目录管理的、航空航天器和军事装备上使用的特定种类设备，草案第六十四条规定由国务院和中央军事委员会依照本法制定实施办法。

  （二）关于监管体制。特种设备的安全工作既存在多头监管问题，又存在一定的监管盲区。我国目前的体制是，国家安监总局负责安全生产的综合监管，国家质检总局承担综合管理特种设施安全监察、监督工作的责任，公安、建设、交通、铁道、旅游、民航等部门在职能范围内负责有关特定种类设备的监管。为了进一步明确责任、理顺体制，草案第四条规定，国务院特定种类设备安全监督管理部门对全国特定种类设备安全实施监督管理；国务院有关部门依照法律、行政法规的规定，在各自职责范围内对有关的特种设施安全实施监督管理。这样规定，考虑了我国监管体制的现实状况，在强化特定种类设备综合监管部门职能的基础上，也明确了其他部门的管理职责。

  （三）关于安全技术规范。安全技术规范是对特种设施安全技术和管理的基本要求和准则。制订安全技术规范应当引入国家强制性规范和其他现实有效的技术标准，并保证其在特定种类设备的生产、经营、使用的全过程中强制实施。草案设专章规定安全技术规范，一是确立了安全技术规范的法律地位，要求特定种类设备的生产、经营、使用、检验、检测应当遵守安全技术规范及相关标准；二是规定安全技术规范的制订程序，要按照法定程序和安全可靠、科学合理、节能环保的要求制订，并广泛听取各方面意见，定期评估，及时修订；三是规定要将经评审合格的新材料、新技术、新工艺，及时纳入安全技术规范，在保证安全的前提下鼓励技术创新；四是要求有关部门组织专家提供技术咨询和技术支持，以保证安全技术规范的科学性。

  （四）关于企业安全主体责任。要从源头上防范和减少事故的发生，就必须落实企业的安全主体责任。草案第三章对生产者、经营者、使用者的权利和义务做了详细的规定。一是明确特种设备的生产者、经营者和使用者及主要负责人对安全负责；二是要求企业必须配备特种设备的管理人员、检测人员和作业人员，并对这些人员进行安全教育和技能培训；三是规定企业负有对特种设备进行自行检测、使用管理和维护保养的法定义务，确保特种设施安全；四是规定企业可以将法定义务委托给专业机构实施，国家对专业机构及其人员实行资质资格管理。

  （五）关于检验。检验是国家对特定种类设备的生产、使用实行的技术监督措施，具有强制性和行政性；检测则是企业对其生产、经营、使用的特定种类设备自行或委托专业机构进行的检查测试。草案第四章规定了检验的范围和实施机构：一是规定检验包括对特定种类设备生产实行的强制性监督措施和使用实行的定期监督措施；二是规定国家对检验机构及其人员实行资质资格许可管理；三是规定检验机关及其人员的法定责任和保密义务等。对检验和检测的分别规定，厘清了政府职责与企业安全主体责任，有利于改变政企不分、政事不分的现状，也为今后检测机构的改革预留了空间。

  （六）关于法律责任。草案明确了有关违法行为的法律责任。一是加大了处罚力度。除规定具体处罚数额外，还规定了加罚标准以及对经营者违法行为的处罚；二是加重了有关企业的民事责任。针对一些在公众场所使用的特种设备，发生事故后责任不清的问题，草案第十八条规定，电梯、客运索道、大型游乐设施的制造企业，应当对其生产的用于公共场所为社会公众服务的特种设备承担安装、改造、维护保养等义务；三是规定了赔偿相应的责任。草案第六十一条规定，造成人身、财产或者其他损害，应当依法承担赔偿责任，并实行民事赔偿优先的原则；四是规定了刑事责任。草案第六十二条规定，违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

  《中华人民共和国特定种类设备安全法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。